От план за действие до реализация: подводните камъни при създаването на Европейски надзорен орган

Съществен проблем в строгия подход в Европа към борбата с финансовата престъпност на практика е липсата надзорни правомощия на наднационално ниво. Мащабите на скандалите в прибалтийските републики, както и в Западна Европа от последните години, доминиращи заглавията в комплайънс сферата с месеци, разтърсиха Европа и ценностите й. Нещо повече, скандалът около неплатежоспособния доставчик на платежни услуги Wirecard от изминалите дни показва, че сериозни пропуски в надзора от страна дори на немския регулаторен орган BaFin са възможни. Бяха извадени наяве липсата на правоприлагане и ефективен надзор дори в страни-членки, смятани за най-големите отличници. 

Още в началото на мандата й през изминалата 2019 г. стана ясно, че за настоящата Европейска Комисия борбата с прането на пари и финансовата престъпност ще бъде сред основните приоритети. Разпознавайки сложността на трансграничната и фрагментирана финансова система, която благоприятства появата на рискове от използването й за изпиране на пари и финансиране на тероризъм, изпълнителната власт на ЕС подсказа, че предвижда създаването на контролен орган на европейско ниво. 

План за действие: ще затвори ли „вратичките“ новото „куче-пазар“ на ЕС?

През месец май тази година Комисията публикува дългоочаквания си план за действие, който съдържа амбициозни предложения и мерки с цел предотвратяване на използването на съществуващите “вратички” в закона. Очаквано, сред мерките от потенциално най-голямо значение е именно създаването на единен европейски надзорен орган. Един такъв орган би елиминирал проблемите със споделянето на информация между отделните национални органи, с разпределението на юрисдикция в трансгранични случаи, с непоследователността в налагането и размерите на глобите, а защо не и да бъде катализатор към консолидиране и хармонизиране на режима като цяло. 

Вицепрезидентът Валдис Домбровскис с ресор Икономика, в която влиза и надзорът над финансовите услуги, посочи два варианта. Първият вариант предвижда разширяването на ролята и правомощията на съществуващия Европейски Банков Орган (ЕБО). От друга страна, вторият вариант е изграждането на напълно нова специализирана агенция.

Какво би означавало това на практика? Какво би направило новото “куче пазач” ефективно и какви биха били правомощията му? Биха ли дали държавите-членки зелена светлина? Преди да въздъхнем с облекчение, че последното парченце от пъзела попада на мястото си, нека помислим какви са подводните камъни?

Как изглежда надзорната рамка в ЕС днес и защо е необходима промяна?

В Европа системата на микро- и макропруденциални органи е многопластова и никак не е проста. Тя включва Европейския съвет за системен риск (ЕССР), трите европейски надзорни органа – Европейския банков орган (ЕБО), Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) и Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕОЗППО) и националните надзорни органи. Основополагащата цел на трите европейски надзорни органа е осигуряването на последователно и съгласувано упражняване на финансов надзор в ЕС. Чрез разработването на общи насоки и препоръки към националните регулатори и насърчаването на трансгранично сътрудничество, те допринасят за гладкото функциониране на единния пазар, насърчават доверието към него и предоставят защита на потребителите. 

Списъкът със скандали в Европа в последните години ясно показва, че само координиране на финансовия надзор е недостатъчно и е необходима по-задълбочена интеграция, за да се постигне напредък в борбата с прането на пари и финансирането на тероризъм в ЕС. Надзорните органи на отделните страни често изпитват липса на ресурси, затруднения при обмен на информация, както и липса на политическа готовност да засегнат големите играчи. Една такава слабост служи като вратичка към регулаторен арбитраж и единния европейски пазар.  

Как би изглеждала рамката с “куче пазач” ЕБО: първи вариант

Първият вариант, предложен за обсъждане от Комисията, е разширяването на функциите не ЕБО. Не е лишено от логика това предложение, имайки предвид, че именно пробойни в банковия сектор носят най-голям системен риск. Това е безспорно по-лесният и бюджетен вариант.

Още по-важно е да се отбележи и вече съществуващият мандат на ЕБО, към който през 2019 г. беше добавено и предотвратяване на използването на финансовата система на ЕС за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма. Сред правомощията на ЕБО е издаването на препоръки, насоки и доклади, както и наблюдаването на компетентните органи на държавите-членки. Резултатите и прогресът от работата на ЕБО в тази сфера досега обаче са спорни. През месец февруари тази година, ЕБО публикува първия си доклад в сферата именно относно подхода на компетентните органи в справянето им с прането на пари и финансирането на тероризъм, а в средата на месец април решението на ЕБО да прекрати разследването срещу Danske Bank относно най-големия скандал в Европа беше предмет на много критика. 

Съществува аргумент, че този вариант има един изначален проблем. За да има шанс ЕБО да бъде ефективен надзорен орган, то вътрешният процес за вземане на решения следва да бъде трансформиран. Сегашната структура се състои от представители на надзорните органи от всяка страна от ЕС. Песимистите се страхуват, че те не биха били независими от националните си интереси и готови да санкционират собствените си звена. 

Въпреки това, разширяването на ролята на ЕБО и превръщането му в надзорно “куче пазач” с реални правомощия да налага глоби при неспазване на закона би била съществена стъпка, която би наложила многобройни структурни промени и едва ли би представлявала комплексното решение, от което ЕС се нуждае. Извън обсега на ЕБО би останал надзорът на пазарите на ценни книжа и техните участници (борси, търговци, фондове и др.), както и други задължени лица като казина и доставчици на платежни услуги.

Наистина, регулацията и надзорът в банковия сектор и този на капиталовите пазари традиционно се развиват по различен начин, с различен фокус и интензитет, но дали тази по-реалистична перспектива би отговорила на големите очаквания и реализирала идеала за единен и ефективен надзорен орган, който би затворил “вратичките” за използването на финансовата система в ЕС за престъпна дейност? 

Как би изглеждала рамката с “куче пазач” нова агенция: втори вариант

Вторият вариант, предложен от Комисията е създаването на напълно нова агенция, която по-всеобхватно и гъвкаво да може да адресира нуждата от единен европейски орган.

Независима агенция би осигурила безпристрастна и експертна оценка на европейско ниво, би увеличила прозрачността при вземането на решения и адресирала цялостното прилагане на мерките срещу прането на пари във всички подсектори от всички задължени лица. 

Какво би следвало да включва наборът от правомощия на новия надзорен орган, за да бъде той ефективен? Ако се вгледаме в примера на други две европейски структури, с които новият орган би следвало да има допирни точки – Европол и Евроджъст – ще забележим, че тяхната главна цел е борбата с престъпност чрез засилено оперативно, информационно и съдебно сътрудничество. При сходни правомощия на новата агенция, една част от проблемните зони като споделянето на информация между отделните национални органи например би намерила своето решение. При този сценарий няма да можем да кажем същото за по-голямата част от тези проблемни зони, които налагат единно хармонизирано решение.  

За да бъде ефективен надзорът на наднационално ниво и да получи респект и “зъби” новото “куче пазач”, то то би следвало да получи засилени разследващи и изпълнителни функции, да може да изисква информация от задължените лица, да работи с компетентни органи извън ЕС, да назначава одитори с разследващи и допълнителни правомощия, както и да налага наказания при нужда. 

Поводи за скептицизъм: исторически контекст и правно основание 

Финансовата престъпност подкопава доверието към капиталовия пазар и ефективното функциониране на единния пазар като цяло. А именно самото изграждане на единен пазар на финансови услуги е в основата на ЕС от почти 50 години. Това е и правното основание, на което се базират законовите мерки срещу прането на пари и финансирането на тероризъм в Европа.

Традиционно преобладаващия подход в Европа в сферата се базира на принципите на взаимно признаване на законодателството и спазването на определени в съответните директиви минимални стандарти с цел функционирането на вътрешния пазар, а не на хармонизиран наднационален режим съгласно ЕС регламенти.  Директивите, които определят целите, които да бъдат постигнати, оставят на държавите-членки свободата да решават как тези цели да бъдат постигнати, вземайки предвид специфичните фактори в съответните държави. По този начин, законодателната рамка се основава на контрол на страната по произход, разчита на сътрудничество и координация между националните компетентни органи. 

До каква степен регулацията на финансовите услуги по този начин е бариера за функционирането на единния европейски пазар? Регулирането на национално ниво при спазването на минималните европейски стандарти води до фрагментация на пазарната интеграция и прави надзора по-труден. За бизнес играчите също е обременително да следват разпоредбите на всички държави, в които предоставят своите услуги, тъй като макар и хармонизирани до голяма степен, те  все още изобилстват от многобройни изключения и специфични елементи. 

Колко ефективен е този подход, когато националните интереси не са достатъчно обвързани, е неясно. Колко практично би било и за един Европейски надзорен орган да следи за спазването на такъв режим също съдържа неизвестни. 

Интересите на Брюксел и държавите-членки: хармония или дисонанс? 

Фактът, че и досега финансовите услуги са регулирани по този начин показва, че предоставянето на такива големи и  наднационални правоприлагащи компетенции на европейски агенции е считано за чувствителна сфера от държавите-членки. А ако те не са готови да дадат необходимите широкообхватни правомощия на европейския надзорен орган, то отговорностите на отделните звена биха били неясни и довели до криворазбрани стимули.

До каква степен програмата на Брюксел за развитието на единния пазар или борбата с прането на пари би могла да надделее над националния суверенитет на отделните държави?  Взаимовръзките между отделните регулаторни и надзорни органи демонстрира изключително сложното взаимодействие между отделните структури. А правното основание, на което се гради финансовата рамка в Европа, понякога излиза извън съображенията за непазарни ценности. 

Запазването на контрола в сферата на финансовата индустрия на национално ниво за повечето държави-членки е от съществено значение. Няма да е за първи път да видим опозиция и нежелание на страните-членки да предоставят наднационални правомощия на европейска агенция и да се разделят с част от надзорната си автономия, дори при наличието на желание от страна на Комисията и Парламента. Тези настроения се проявиха например през 2013г. когато Великобритания отнесе аргументите си, че Европейският орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) е излязъл извън обсега на правомощията си с поставянето на лимити на къси продажби в ЕС,  пред Европейския Съд в Люксембург. Тогава Европейският Съд подкрепи ЕОЦКП, но дали случаят не постави опасен прецедент? Дали за Европейския Съд подобни случаи ще зачестят след създаването на европейския надзорен орган? 

Заключение 

Консолидирането на финансовите услуги води със себе си и нужда от консолидиране на надзора. Никой не оспорва, че единен надзорен орган в ЕС на теория би бил съществена част от справянето с използването на финансовата система за целите на пране на пари и финансиране на тероризъм. На практика съществуват интересни и проблематични фактори, които да бъдат взети предвид, a мандатът на новия наднационален орган и мястото му в съществуващата рамка следва да бъде внимателно обмислен.

Тепърва предстои да видим как ще бъде структурирана тази агенция, как биха се взимали решенията, какви биха били правомощията и отговорностите й, дали биха били обжалвани решенията й, както и какви ще бъдат последствията за засегнатите задължени лица. Може би събраният опит в последните години в следствие на многобройните скандали в Европа би довел до политическа готовност за решителни действия, балансиране на различните интереси и креативност в решенията. 

Има ли оптимално ниво на надзор и взаимодействие на отделните органи в Европа? Обсъжданията ще продължат през следващите 12 месеца, като заинтересованите лица имат време да представят мнения по Плана за действие на Комисията. А през първото тримесечие на 2021г. ще видим до какви отговори е довел дебатът. Да, Планът за действие е недвусмислена заявка за намерението на Комисията да вземе решителни мерки в борбата с използването на финансовата система за целите на прането на пари и финансирането на тероризъм на територията на Блока. Но от план за действие до реализация, подводните камъни са много.