Предложение за институционална среда за подаване на сигнали (whistleblowing) в България

Защитата на лицата, подаващи сигнали, има два аспекта. Първият е свързан с оповестяването на случващо се неправомерно поведение вътре в организациите за целите на разкриването и наказването на противоправни деяния. В този тесен смисъл подаването на сигнали служи на целите на правоприлагането и по специално – снабдяването на компетентните органи с информация. Вторият аспект е свързан с правоотношението работодател/служител. Като последният трябва да има възможност да разкрива информация за неправомерно поведение (което не е непременно квалифицирано като престъпление или административен деликт), без да се страхува от ответни действия от страна на работодателя. Например, много организации създават свои вътрешни правила за протичане на работния процес и Етични кодекси, а сигналите за тяхното нарушаване трябва да се третират по същия начин и със същата степен на защита като докладването на нарушения на законово задължение.

Материалният обхват на българския закон трябва да бъде максимално широк, за да включи и двата аспекта на подаването на сигнали. В сравнителноправен план, държави с вече функционираща правна уредба по въпроса се въздържат от изчерпателно изброяване на обществените отношения. Нещо повече, изброяването в Директивата на ЕС е с цел минимална хармонизация, а държавите-членки са насърчени да разширят материалния обхват на своя закон.

Повечето законодателства обхващат три категории нарушения: 1) нарушения на законово задължение, 2) опасност за здравето или безопасността на хората и околната среда и 3) нарушения на интегритета/почтеността. Ето някои примери за последната категория: „злоупотреба с общественото доверие“ (Австралия), „нарушения на етичните кодекси“(Норвегия), „ грубо лошо управление“ (Ирландия, САЩ).

Все пак е нужно поставяне на ограничение. Трябва да се предвиди „тест за обществен(публичен) интерес“, както е във Великобритания. Това предполага, че съдията ще преценява дали ищецът е имал „разумно убеждение, че разкриването е в обществен интерес“. Съдебна практика на Европейския съд на правата на човека се фокусира върху процеса и мотивацията, докато скорошната съдебна практика във Великобритания има тенденция да разгледа броя на хората, засегнати от неправомерните действия, тежестта на нарушението и субективното намерение на нарушителя.

Положително е, че проектът на закона предлага от правото на защита да се ползват не само наетите по служебно или трудово правоотношение работници и служители, но и кандидати за работа или бивши служители, доброволци, стажанти, самонаетите лица, служители на контрагенти или подизпълнители на нарушител, съдружниците и акционерите, както и други трети лица, които са свързани с нарушителя в работен контекст (като напр. помощници, колеги и роднини на сигнализиращото лице). Не трябва да се пропускат лицата на договорно правоотношение с организацията – напр. по договор за поръчка или изпълнение/граждански договори.

Институции, до които могат да се подават сигнали за нарушения

Преди всичко трябва да се даде отговор на въпроса какви могат да бъдат правомощията на държавните органи в тази сфера. Те могат да бъдат богат спектър:

1. Превенция (повишаване на осведомеността чрез информационни кампании, контакт с работодатели и професионалисти, създаване на добри практики и насоки, разработване на инструменти за измерване на организационната култура провеждане или финансиране на научни изследвания)
2. Првна помощ и подкрепа на лицата, подаващи сигнали (оказване на помощ на подаващите сигнали преди и по време на разследването, предоставяне на правни съвети относно процедурата за подаване на сигнали, представителство пред съда)
3. Разследване на сигнали за предполагаеми неправомерни действия,
4. Разследване на предполагаемо ответно поведение с цел отмъщение;
5. Психологическа и социална подкрепа за лицата, подаващи сигнали
6. Правна закрила
7. Корективни, последващи действия

Нидерландия е може би единствената страна, в която съществува самостоятелна Агенция за подаване на сигнали (Dutch Whistleblower Authority), която притежава всички гореизброени правомощия самостоятелно или заедно с други държавни органи и съдилищата. Институцията, до които могат да се подават сигнали в Австралия, Белгия и Франция, е омбудсманът. Добра практика е, институцията, занимаваща се със сигнали, да бъде независима – със самостоятелен бюджет и отчитаща се единствено пред Парламента. Това е от особена важност, ососбено ако й бъдат предоставени широки правомощия. В Словакия компетентни органи са били Инспекциите по труда, а отскоро – самостоятелно бюро за приемане на сигнали. В Ирландия и Обединеното кралство не е създадена специализирана агенция за подаване на сигнали. И в двете страни законът предвижда списък с държавни органи, които получават сигнали и разследват предполагаеми нарушения. Съдилищата осигуряват правна закрила, а неправителствени организации се занимават с превенция, правна помощ и подкрепа, разследване на сигнали за неправомерно поведение.

Мнението на настоящия доклад е, че за момента в България не е нужно създаването на нова, самостоятелна институция, която да се занимава с докладването на сигнали. Аргументът е, че няма възможност за нейната бърза и ефективна ресурсна обезпеченост – особено що се отнася до технически и професионално подготвен персонал. Второ, частният сектор вече има значителен опит по отношение създаването на вътрешни процедури за докладване, управлението и разследването на сигнали вътре в организациите, на който опит трябва да се разчита. Трето, предвид културни, правни и икономически съображения – частният сектор едва ли би приветствал създаване на нова централизирана агенция, която да влияе върху вътрешните отношения в организациите. Гражданите имат малко доверие в институциите, особено що се отнася до деликатна сфера като подаване на сигнали.

Предложението за институционалната среда в България е следното:

 Разширяване на мандата на омбудсмана да осигурява правна помощ и съдействие на подаващите сигнали, предоставяне на съвет към коя агенция или регулаторен орган да подадат сигнала си, както и възможност за подкрепа и разследване на случаи на ответни действия с цел отмъщение срещу подаващия сигнали (всичко това може да е много полезно особено при сигнал за нередност в публичния сектор).

Неправителствените организации трябва да имат водеща роля по отношение превенцията -повишаване на осведомеността чрез информационни кампании, контакт с работодатели и професионалисти, създаване на добри практики и насоки, разработване на инструменти за измерване на организационната култура, провеждане на научни изследвания. Следващата роля на ЮЛНЦ е да оказват првна помощ и подкрепа на лицата, подаващи сигнали (чрез оказване на помощ на подаващите сигнали преди и по време на разследването, предоставяне на правни съвети относно процедурата за подаване на сигнали, представителство пред съда).

Създаване на списък с държавни органи, които могат да получават сигналите за неправомерни действия и да ги разследват – напр. Комисията за финансов надзор, БНБ, ДАНС, НАП и т.н. взависимост от характера на правонарушението. Оттам, ако са налице достатъчно данни за престъпление, събраните доказателства се изпращат на прокуратурата. По този начин тези държавните органи разширяват правомощията си и са длъжни да публикуват в техните годишни доклади броя защитени разкрития, направени пред тях, проведените разследвания, както и действията, предприети в отговор на тези разкрития.

Правната защита на подаващите сигнали трябва да се търси чрез съда, особено в случай на последващи действия с цел отмъщение – по реда на трудовото законодателство или по време на наказателен/административен процес.

Мерки за защита на лицата, които подават сигнали 

Действията, които накърняват правата на докладващите, са свързани с тяхното трудово/служебно правоотношение и ги поставят в неблагоприятно положение поради факта на подадения от тях сигнал. Редът за защита трябва да е по Кодекса на труда. Докладващият сигнали трябва да е защитен не само по отношение незаконно уволнение, налагане на дисциплинарни мерки и наказания, но и в следните случаи: неправомерно възлагане на работа извън официалната заетост; загуба на възможност за образование, обучение или професионално развитие; загуба на възможност за повишение на работното място, загуба на професионално звание; влошени условията на труд; предсрочно прекратяване на договора, намаляване на заплатата и други форми на възнаграждение; възможност за участие в печалбите на работодателя; възлагане на допълнителни задължения или прехвърляне на други длъжности; претърпяване на ответни действия от страна на другите работници/служители.Що се отнася до правоотношения, базирани на договор (напр. за изработка), то подаващият сигнала за нередност трябва да е защитен от носенето на отговорност за вреди, възникнали от неизпълнение на договорно задължение във връзка с акта на разкриване на информация –напр. нарушение на клауза за конфиденциалност или забавено изпълнение.

В процесуален аспект международен стандарт е тежестта на доказване да е обърната.Работодателят трябва да докаже, че действията не са свързани с акта на докладване, т.е. трябва да докаже, че е имало друга основателна причина за неговите ответни действия. Нужно е единствено лицето да е придобило статуса на „докладващ сигнал“.

Мерки за защита – обвързване с вече съществуващите в трудовото законодателство –възстановяване на работа, обезщетение за вреди и др. В Белгия добро решение е възможността за прехвърляне на друга длъжност, щат, в друг отдел. Тъй като съдебната процедура може да отнеме дълго време, докладващият сигнали трябва да има възможност да поиска от съда временни мерки – което означава, че настоящата ситуация ще остане същата, докато случаят не бъде решен (напр. уволненият може да остане на позицията си). Това е мярка за защита във Франция, Ирландия, Сърбия, Словакия, Великобритания, САЩ.

Трябва да се предвидят редица промени в наказателно-процесуалното право, например, да се даде възможност на докладвалия сигнали да се ползва ефективно със статуса на защитен свидетел. На „лицето, докладващо сигнали“ трябва да се даде правото да представяпредложения за нови доказателства и/или да подава жалби срещу определени решения в наказателното/административното производство, както и правото да получава информация за хода на разследването. Подаващият сигнал трябва да е легитимиран да обжалва отказа отзащита от страна на прокурора или административния орган. Ако е бил съучастник в противоправното деяние, но го е разкрил и е получил статуса на „лице, подаващо сигнали“ –това да се счита за смекчаващо вината обстоятелство.

Компетентен орган, който да налага санкции за предвидените нарушения по закон

Може да се предвиди Инспекциите по труда да глобява работодатели, които не са създали вътрешни ситеми за докладване (така е в Словакия и Ирландия), а в публичния сектор е нужно Сметната палата регулярно да извършва одити на ефективността на системите за получаване на сигнали на държавните органи.

Санкции за неспазване на закона – работодател, предприел трудово-правни действия срещу подаващите сигнали във връзка с разкриването на информация, или нарушаване на задължението за запазване в тайна самоличността на сигнализиращия. В Словакия например, гореспоменатите правонарушения се наказват с глоба до 2000 евро. Компетентен орган –Инспекциите по труда.

Организации с под 50 служители

Добрата световна практика е организациите от всякакъв вид, големина и сектор да предвиждат политики, процедури и канали за докладване. Това е в интерес на частния сектор, тъй като носи по-добро управление на човешките ресурси и предотвратяване на загуби, породени отнеправомерно поведение на персонала. Законодателството не трябва да пречи, а да подхранва подобно поведение. Критерият брой работни места е донякъде механичен. Частни субекти с по[1]малко от 50 работници трябва да бъдат насърчавани да създават механизми за подаване на сигнали, особено ако попадат в сектора на финансовите услуги, фармацевтичния, добивния и други сектори, в които могат да възникнат сериозни последици за публичния интерес при неразкриване на противоправно поведение. Във всички случаи, независимо от големината и сектора – лицата, подаващи сигнали, трябва да получат необходимата правна закрила по закон.

Анонимни сигнали

Регистрирането на анонимни сигнали не трябва да бъде a priori недопустимо. Трябва обаче в правилата и процедурите за докладване в организациите да са предвидени условията за анонимно докладване, както и да бъде гарантирано, че на базата на получената информация могат да бъдат събрани доказателства и проведено разследване. Обратната връзка с аноимния докладващ сигнали, която Директивата изисква, може да бъде постигната чрез разнообразни дигитални канали за докладване. Ако самоличността на докладващия бъде разкрита, той се ползва от пълната защита от ответни действия с цел отмъщение.

Нужно е да се внимава с публичното оповестяване на информация чрез медиите, без лицето първо да е изчерпало вътрешните канали за докладване в организацията и външните начини –чрез сигнал към компетентните органи. Ако дадено лице разкрие информация директно на медиите, въпрели че е било възможно/безопасно да използва вътрешни и външни механизми за подаване на сигнал, би трябвало да му се откаже статуса на „лице, докладващо сигнал“ и следователно предвидената закрила по обсъждания закон.